河南部分农村土地流转失控现象调查

央广网北京9月17日消息（记者汪宁）在河南省漯河市临颍县107国道东南方向皇帝庙乡一带，一大片园林非常醒目。

据附近村民介绍，这片园林占地上千亩，种的都是一些黄枫、红枫等经济林植物，园林所占地为临颍县皇帝庙乡共约四、五个村的耕地，其中包括一些基本农田。

前不久，记者看到，在这些园林的夹缝地带有一块地，新栽的树苗还挂着青黄不接的叶子，为了这片树苗，地里刚种上一个多月的玉米被铲除了。

这块地的主人是皇帝庙乡潘牛村一名潘姓村民，他告诉记者，这块刚租出去不久的口粮地正是他种了多年的基本农田。

近年来，随着农村土地大规模流转兴起，农业生产实现了节本增效、农业生产的综合效益也在稳步提升。然而记者通过调查发现，一些被流转的耕地或基本农田，最后到了承包者手里却被改变了用途。

庄稼在园林“夹缝”中生存（央广网记者汪宁摄）

基层干部动员促流转，数千亩良田生变

河南临颍县地势平坦，是黄淮平原的一部分，临颍境内土质有黑粘土、两合土、黄壤土、黄粘土、黄沙土、淤土等，耕作性能好，肥力较高，宜于多种农作物生长。临颍县皇帝庙乡位于临颍县东南部。

该县皇帝庙乡的村民们说，曾经，这里一亩地平均能产1200斤左右的优质小麦。然而在2015年，村民们突然接到村干部口头通知，经村、乡两级政府协商将耕地流转，交由当地一家公司承包种植景观树。

皇帝庙乡潘庄村一位村民回忆，大约在6年前，他刚买了玉米种子回来，还没来得及播种，村干部就来家里做思想动员工作，让他把地租给企业，每亩地每年按照900斤小麦市场价算地租，租期为30年。

“这是黄土地、一类地、好地。”村民说，该“口头通知”曾一度遭到不少村民反对，但干部一直做思想工作，不敢得罪，自此，村里的耕地陆续基本都流转了出去。

记者走访了临颍县皇帝庙乡潘牛村、潘庄、九才田村、洪山庙村等多个村庄，村民们纷纷表示，陆续被流转出去种树的地有一些都是基本农田。有村民说，现在村里只剩下零星几块地尚没流转。他们不清楚走了什么程序，但有人听说上报的时候被报成了“水淹地”。

河南省漯河市临颍县自然资源局一名工作人员称，这些流转出去的上千亩土地的确为耕地，但是在她所在科室掌握的备案信息里，并没有把耕地和永久基本农田区分开来，因此无法确认具体占用了多少基本农田。

2020年9月，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》指出，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。其中第一条就规定：严禁违规占用耕地绿化造林。要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。正在违规占用耕地绿化造林的要立即停止。然而在河南省临颍县皇帝庙乡潘牛村、潘庄、九才田村、洪山庙村等多个村庄，一些被流转的耕地或基本农田，最后到了承包者手里，有的用来种树种草，有的以发展休闲观光名义违规占地，或盖房、建养殖场，仍在进行中。对于一些长期失地的农民，他们一边与曾经的农耕生活渐行渐远，一边看着日益被毁坏的土壤叹息。

随着调查的深入，记者发现，类似临颍县的这种肆意改变基本农田和耕地用途的现象，在河南省并非个例。

在河南省周口市扶沟县小王庄，村民们同样反映，村里1000多亩耕地，几乎均为基本农田，几年前基本已流转完，种了约500亩左右草皮，剩下的基本为经济林。

小王庄村草皮种植基地（央广网记者汪宁摄）

在河南省临颍县皇帝庙乡、扶沟县小王庄村、鄢陵县周营南村及泌阳县赊湾乡等多个乡村调查时，一些失地农民向记者提供了被流转土地所对应的农村土地经营权证书，证书信息均显示为基本农田，填表机关为当地农业局或农林局，发证机关为当地县政府，发证时间有的是2016年，有的是2017年。

对此，临颍县自然资源局工作人员表示，不全是基本农田，可能有的是一般耕地。而泌阳县赊湾乡国土所则称所占地为一般耕地。同时，上述两地自然资源局工作人员均表示，县农业局确权不完全准确。

有村民签“空白纸”协议，土地流转程序简单粗暴带有“欺骗性”

在河南省驻马店市泌阳县杨家集镇二铺村，据多名村民反映，在基层的土地流转中，村干部也会参与其中决定辖区内土地是否流转，且程序“简单粗暴”。一般由村委会“口头相告”，还曾签过“空白纸协议”。

泌阳县杨家集乡村民称曾在土地流转中被签“空白纸协议”，签名和手印最后被莫名印在承包合同上（央广网记者汪宁摄）

二铺村村民邹某告诉记者，2014年，村干部拿着一张空白纸让村民签名和按手印，动员他把地流转出去种树，既可挣租金，还能拿退耕还林补贴。

最后因租金兑付不了，村民们去乡政府讨要说法，看到了自己曾在空白纸上的签名和手印，竟然被印在了一份名为“林地经营区承包合同”的协议上，并发现退耕还林补贴被村干部侵占，后经县林业部门核查后退回。村民认为该协议在签订之初具有“欺骗性”，基层部门“鼓励土地流转种树实为套取退耕还林补贴”。

记者走访中发现，多地村民表示农村土地流转程序混乱、不正规，大部分被租地农民对流转协议内容不清楚，甚至未见过协议，或被要求直接在拟好的协议上签字按手印。但土地一旦被流转后，农民便长期失去主动权。

据临颍县皇帝庙乡一名自称村一级的负责人透露，在实际操作中，农村土地流转程序相对简单，一般由乡里下达到村里，村里再开会动员，对不在家或不识字的村民直接口头传达，农民只需按手印签订合同后，便可以按时“领钱”。

私改用途破坏土壤，农民哭求“别把土带走”

“种上经济林和草皮后，地毁了。”

记者走访上述各地，谈起一茬又一茬被起走的树木和草皮，村民们痛惜不已：“卖树，卖草，但不卖土，别把土带走！”

多名村民称，草皮种植对土壤破坏性强导致庄稼长势不好（央广网记者汪宁摄）

“正常播种、浇水施肥，长势明显不好，有些一个月了才十来公分。”在鄢陵县周营南村，村民贾某叹息不已。本来是基本农田的四亩良田，流转后种了几年草皮，结果收回来后改种玉米时却发现地被毁了：“不行了，土坏了，长不起来了，以后下一代、下下一代，想种好庄稼就更难了。”

调查中，多名村民均表示，草皮种植对土壤破坏极大，既耗费大量养分，又破坏土壤结构，每收割一茬草皮时，至少三公分厚的土壤被挖走，这些基本农田的“口粮地”每年“扒掉好几层”。

在鄢陵县周营南村，土地承包方工作人员在收割草皮（央广网记者汪宁摄）

记者注意到，在鄢陵县周营南村一路边，悬挂有“坚决制止耕地‘非农化’，制止草坪种植”的条幅，落款是：鄢陵县自然资源局宣。然而，在距离这个条幅附近，土地租赁承包方的人正在收割着绿油油的草皮。

“草皮种植成本低，效益高，一年至少收四次。”割草皮的人对记者说。

悬挂在草皮种植基地旁边的宣传条幅（央广网记者汪宁摄）

种植经济林带来的土壤破坏，让临颍县皇帝庙乡一些村民同样感到了担忧。一名从事移树临时工的村民告诉记者，每挖走一棵树就挖走一大坑土，土壤直径从30公分到一米。“都是好地，咋不心疼？同意租地，可没说把土挖走！都挖成了大窟窿，想种地也种不成了。”

在扶沟县小王庄，一名驻村干部提到，前几年市场经济较好的“种树热”已经过气了，随着市场需求的衰退，一些承包公司纷纷“跑路”，确实留下很多后续问题。

我国《农村土地经营权流转管理办法》明确规定，土地经营权流转不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

对此，中国社科院农村发展研究所所长张晓山认为，土地流转乱象不但破坏耕地，毁坏子孙后代赖以生存的根基，影响粮食安全，还侵犯了农民的权益。

土地流转失控原因：“多为基层政绩和经济效益”

我国最新修订的《土地管理法》规定，严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《基本农田保护条例》亦有同样规定。

2020年，国务院办公厅《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》明确提出六种严禁的耕地“非农化”行为。同年11月，国务院办公厅专门还印发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，其中明确坚决防止耕地“非粮化”倾向，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。此外，“要牢牢守住18亿亩耕地红线”“解决好种子和耕地问题”“建设国家粮食安全产业带”。在2020年中央经济工作会议上，有关粮食工作的内容被多次提及。

然而，在河南一些基层乡镇，耕地乃至基本农田被无序流转后，大量“非粮化”、“非农化”现象却屡禁不止。

那么，这些基层乡镇为什么敢视法规于不顾而为所欲为呢？

在河南扶沟县韭园镇小王庄村，记者看到村委宣传栏中的信息：小王庄行政村总耕地面积1034亩，土地已流转1021亩，用途为外地人种植苗木。

另据“扶沟县韭园镇小王庄村永久基本农田保护区”牌显示，该村基本农田面积为86.29公顷。折合土地1294.35亩。

扶沟县小王庄村村委一宣传栏显示：小王庄行政村总耕地面积1034亩，土地已流转1021亩，用途为外地人种植苗木（央广网记者汪宁摄）

“扶沟县韭园镇小王庄村永久基本农田保护区”标志牌（央广网记者汪宁摄）

该村一驻村干部承认，他们耕地大部分为基本农田，其中1000多亩种植经济林和草皮，目前剩余300亩左右，下一步规划继续流转种草。

基本农田能否种树种草、有无审批？其未回答，称“农民可腾出时间务工，还能拿地租提高收入。”

调查中记者发现，在近几年公开资料中，出现诸多关于土地流转带来经济效益的相关宣传。记者走访多地看到，在乡村道路上，车身显示有“基本农田巡查管护”字样的执法车辆来往穿梭，多处被占地块旁边，禁止耕地非农化的条幅和立有“永久基本农田保护区”标志的保护牌格外显眼。

对此，一些土地承包户认为，土地违规流转不在少数，之所以未被制止，是因为地方政府为了提高当地经济效益，突出政绩，从而对违法现象管制不严。

泌阳县自然资源局多名工作人员称，耕地流转种树种草等类似现象在全省乃至全国都很常见，但不好监管。“已经种了，我们总不能去拔了吧。”一工作人员说。

守牢耕地保护红线，解决好谁来种地和耕地保护问题。早在2015年，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就指出过，在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。并对耕地保护工作作出了重要指示：“要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进土地流转，像保护大熊猫一样保护土地。”

今年发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年中央一号文件）指出，坚决守住18亿亩耕地红线。严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地，深入推进农村乱占耕地建房专项整治行动，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。明确耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，强化土地流转用途监管，确保耕地数量不减少、质量有提高。

2021年9月1日起施行新的《土地管理法实施条例》专门增加规定：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

当前，不少省份已下达通知对耕地“非农化”“非粮化”专项清理，重点清查违法违规占用耕地问题。然而在河南省临颍县、泌阳县、扶沟县等一些地区，这种土地流转后失控的现象，依然随处可见。